Franco Angeli: Studi di diritto pubblico

Vi sono parti del diritto costituzionale che sembrano troppo tecniche per essere attraenti. Ma le fonti del diritto non devono ingannare: esse parlano del potere e dei modi in cui al potere è consentito di limitare la nostra vita e i nostri diritti. Perciò il luogo comune della cosiddetta crisi del sistema delle fonti deve preoccuparci: se le fonti sono in crisi, se il linguaggio della tecnica sembra aver sostituito quello del diritto, a rimetterci è la certezza delle nostre libertà. Vi sono zone in cui il sistema mostra difficoltà, e il versante europeo è senz’altro una delle aree più delicate. Ad esse queste pagine sono dedicate, nella convinzione che non sia possibile rinunciare a criteri precisi per distinguere ciò che può limitare i nostri diritti e ciò che invece non lo può fare.

Il conflitto tra poteri dello Stato rappresenta, ancora oggi, un punto nevralgico della giustizia costituzionale, un istituto attraverso cui i giudici della Corte, rispondendo ad esigenze concrete, sono chiamati a risolvere delicate questioni, non più esclusivamente istituzionali. Anche le pronunce più recenti riaprono dispute che si credevano ormai sopite (o, addirittura, teoriche), proponendo al costituzionalista (ma non solo) nuove sfide. Tra queste, si inserisce il controverso rapporto tra il conflitto ed il suo fine: alla tutela degli equilibri istituzionali, il check and balance, matrice storica dell’istituto, si è aggiunta la salvaguardia dei diritti fondamentali, obiettivo e aspirazione di ogni sistema processuale moderno. L’opera passa così in rassegna alcuni profili controversi del giudizio per conflitto di attribuzione, indagando se, e in quale misura, possa ravvisarsi una strumentalità tra questo e la tutela dei diritti. Muovendosi su differenti piani di indagine e mettendo sul “banco di prova” varie teorie, l’Autore sonda quale spazio occupa simile visione nelle pronunce costituzionali e nelle riflessioni della dottrina.

La disciplina in materia di indennità e vitalizi-pensioni dei parlamentari è da anni terreno di un aspro conflitto politico e costituisce anche il punto di emersione di una pluralità di questioni, non affrontate o affrontate solo parzialmente: il conflitto di interessi, la limitata disciplina dell’ineleggibilità “d’affari”, nonché la scarsa tracciabilità dei rapporti economici intercorrenti tra parlamentari, rappresentanti dei gruppi di interessi, finanziatori e partiti/gruppi parlamentari. Al fondo della crisi che ruota intorno ai costi della politica si colloca l’esigenza di recuperare consenso e legittimazione, coniugando la libertà del mandato con il dovere di fedeltà alla Repubblica di chi è chiamato a rappresentare la Nazione. La strumentalizzazione in chiave anticasta del relativo dibattito lascia però impregiudicato il nocciolo della questione; è davvero giustificabile continuare a intendere l’autonomia costituzionale secondo una concezione tradizionale, inclusiva degli aspetti amministrativi e contabili? In un’ottica di effettiva razionalizzazione, il tema della regolazione della retribuzione dei parlamentari deve essere affrontato riscoprendo il senso dell’istituto nella sua dimensione costituzionale.

Le città europee dialogano tra loro? Esiste una politica urbana europea? E quali sono le modalità del suo funzionamento? Cosa può rappresentare la città per l’integrazione europea? Lo studio delle città dalla particolare angolazione del diritto europeo e delle politiche perseguite dalle istituzioni sovranazionali solleva numerosi interrogativi. Il volume si pone l’obiettivo di rispondere ad alcuni tra essi, concentrandosi in particolare sulla concreta individuazione di una European Urban Policy. Per descriverne l’operatività concreta si forniscono sia prove empiriche, anche tramite alcuni casi studio, sia teoriche. Grazie ai risultati, ne esce rafforzato il ruolo determinante degli attori urbani a beneficio del processo di integrazione continentale, orientato verso la legittimazione democratica. L’Europa delle città, risolvendosi nell’Europa del dove, offre, così, una chiave concettuale per emancipare dalla teoria dello Stato concetti tradizionali, ma pur sempre necessari, alla democrazia: territorio, comunità e cittadinanza.

Mentre gli spettri della crisi tornano ad agitarsi sull’Europa, la traiettoria dell’integrazione sembra ferma a un binario morto. Alla rivendicazione del primato del diritto dell’Unione si oppongono argomenti identitari che ne scuotono gli equilibri costituzionali. Si avverte l’esigenza di ricostruire un principio di diritto costituzionale europeo che declini i rapporti Stati-Unione secondo un alfabeto comune. Questo principio deve cimentarsi con l’insegnamento più alto delle costituzioni del dopoguerra: la centralità della persona nel suo diritto-dovere di auto-determinarsi, singolo e membro di una collettività di eguali. Il principio di essenzialità germoglia su un terreno che il pensiero costituzionalistico applicato a uno spazio aperto qual è l’Unione ha in apparenza trascurato: quello che lega tutela dei diritti e assetti istituzionali. Mirando ad assicurare l’eguaglianza di Stati e cittadini in seno all’Unione, sancita dagli articoli 4(2) e 9 del TUE, questo principio stabilisce che un atto giuridico dell’Unione non può rivendicare obbligatorietà là dove susciti un dissenso intollerabile, segno di carente auto-normazione e quindi d’inaccettabile diseguaglianza. La misura di tale dissenso è data dal rapporto fra due grandezze: l’interpretazione della base giuridica – il mandato istituito col conferimento – e l’invasività degli effetti prodotti, da valutare anche in relazione alla contiguità della materia con l’area dei diritti fondamentali.

Far chiarezza nella giungla delle agevolazioni fiscali è un’esigenza ripetuta in occasione di ogni nuova manovra economica. Ma quasi nulla si fa. Perché sono tante, si sono stratificate negli anni e nei decenni, alcune sono “europee” e altre appaiono essenziali per sostenere l’economia. Questo volume vuole provare a documentarle. Partendo dal dovere costituzionale di contribuire alle spese pubbliche, per arrivare ai vincoli europei, si prova a illustrare le principali questioni derivanti dalla storica stratificazione delle agevolazioni fiscali, dalle loro ricadute ambientali e dal loro impatto sul sistema economico.

Attraverso l’accrescimento della sostenibilità dello sviluppo europeo si concretizza la visione di un modello più coerente con la tradizione democratica europea, caratterizzata dalla garanzia dei diritti universali e dalla ricerca di equità sociale. Il saggio individua il ruolo del diritto amministrativo dell’ambiente, nazionale ed europeo, e i suoi mutamenti nell’assicurare il rafforzamento di tale modello. Il passaggio verso un modello più efficiente nell’utilizzo delle risorse a basse emissioni nocive, e quindi resiliente rispetto al climate change, costituisce la principale sfida, a livello internazionale, per conseguire una crescita economica sostenibile. Non si tratta, in realtà, di una riforma del modello attuale, ma di un vero e proprio cambio di paradigma, che impone mutamenti rilevanti nell’utilizzo delle risorse naturali, nella gestione dei rifiuti e nel ciclo di vita dei beni. Il nuovo paradigma viene qualificato, a livello nazionale ed europeo, come economia circolare, «un’economia industriale concettualmente rigenerativa che riproduce la natura nel migliorare ed ottimizzare in modo attivo i sistemi mediante i quali opera» (Fondazione Ellen MacArthur).

Sebbene l’unicità della Corte di cassazione costituisca un principio ritenuto acquisito dalla letteratura giuridica, il relativo conseguimento ha richiesto, in Italia, un percorso lungo e complesso, del quale finora non sono state completamente approfondite le molteplici implicazioni. Esse afferiscono sia al piano delle dinamiche interorganiche sia a quello della forma di Stato e, soprattutto, s’intrecciano con l’ambigua qualificazione del giudizio di legittimità, contraddistinto dalla perenne tensione tra soddisfazione dello ius constitutionis e garanzia dello ius litigatoris. Lo studio che si propone indaga, muovendo dalla dimensione storica, la complessità di questo principio attraverso le categorie del diritto costituzionale. Ciò offre una prospettiva inedita per contestualizzare l’iniziale scelta di conservare le Corti di legittimità preunitarie, comprendere le difficoltà sottese alla relativa unificazione, rileggere l’animato confronto svoltosi in Assemblea Costituente tra i sostenitori dell’unicità e quelli del pluralismo delle Cassazioni e, ancora, analizzare gli argomenti che negli ultimi decenni hanno rinnovato il dibattito sul tema. Esso, alimentato sia dalle pressioni regionalistiche sia dall’esigenza di individuare soluzioni capaci di superare le criticità del giudizio di legittimità, lascia a tutt’oggi aperti più interrogativi, la cui definizione sollecita l’attenta individuazione e, poi, il corretto bilanciamento di molteplici interessi costituzionalmente rilevanti.

La ricorrenza dei settant'anni della Costituzione italiana (1948-2018) induce a una lettura in parallelo del settantennio odierno con quello intercorso tra l’emanazione dello Statuto Albertino nel 1848 e il 1918, anno marcatempo, che in molti paesi europei segnò l’ultimo atto della lunga crisi dello Stato liberale. Nella prima parte del libro vengono presi in considerazione i corsi e ricorsi storici dei due settantenni, nelle loro similitudini e nelle loro differenze, dal punto di vista della storia delle costituzioni, della storia delle idee, della storia delle istituzioni, della storia dei riti. La seconda parte è dedicata a un’analisi in chiave storica e prospettica del costituzionalismo contemporaneo, con particolare attenzione a temi cruciali quali le idee costituzionali di Europa, l’uso della storia nella giurisprudenza costituzionale, le ultime parole della Costituzione e, guardando al futuro prossimo, il destino dei fondamenti della nostra Repubblica, a partire dal lavoro.

In un’epoca in cui i confini statali tendono a divenire porosi e le amministrazioni nazionali competono tra di loro, è ancora attuale il requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego, e in particolare alla dirigenza? I direttori di alcuni dei più importanti musei pubblici del mondo non sono cittadini del Paese che li ospita. In Italia, la riforma del 2016 con cui è stato aperto il reclutamento dei direttori dei più importanti musei e siti archeologici ai cittadini stranieri è stata oggetto di accese critiche e di una dura battaglia giudiziaria. Come, quando e perché è stato introdotto il requisito del possesso della cittadinanza per accedere alla funzione pubblica? Il principio della libera circolazione dei lavoratori stabilito dall’Unione europea in che misura consente agli Stati membri di mantenere la riserva di posti a favore dei propri cittadini? Come si è adattato l’ordinamento italiano? Quali sono le reazioni negli altri Paesi? In un’epoca in cui i confini statali tendono a divenire porosi e le amministrazioni nazionali competono tra di loro, è ancora attuale il requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego e in particolare alla dirigenza?

Il costituzionalismo moderno si è affermato all'ombra di movimenti ideologico-politici che intendevano confinare i poteri privati nel mondo del mero fatto. Quando la globalizzazione ha permesso a tali poteri, soprattutto quelli economici, di aggirare i vincoli posti dagli Stati, gli strumenti del diritto costituzionale si sono mostrati inadeguati a inquadrarli e a consentirne un efficace governo. Prendendo l'impresa transnazionale come oggetto di indagine privilegiato, e rifacendosi a correnti del pluralismo giuridico, questo libro mira a un'analisi comprensiva delle più generali strutture costituzionali emerse dalla globalizzazione, e si propone quindi di ampliare le possibilità di inquadramento teorico della scienza costituzionalistica. In secondo luogo, lo studio offre spunti preliminari per le applicazioni dei modelli proposti. Contro-limiti, effetto orizzontale dei diritti fondamentali, diritto di resistenza e altri istituti sono i “luoghi” dove le analisi teoriche sono messe alla prova, al fine di riannodare le fila tra potere e responsabilità.

Il volume indaga le caratteristiche degli elementi che compongono un sistema elettorale proporzionale, cercando di mostrare come, più che la formula matematica di riparto dei seggi, a contare sia il risultato che il sistema proporzionale produce all’interno del Parlamento. Un sistema elettorale proporzionale si definisce tale per la formula matematica di riparto dei seggi che utilizza o per il risultato che produce all’interno del Parlamento? Sulla base di questa domanda il libro indaga le caratteristiche degli elementi che compongono un sistema elettorale proporzionale: la formula matematica di trasformazione dei voti in seggi; la dimensione delle circoscrizioni in cui si effettua il riparto; la presenza di soglie di sbarramento per l’effettivo accesso alla rappresentanza. I sistemi elettorali proporzionali sono i più diffusi negli ordinamenti costituzionali democratici, spesso per via di un vincolo fissato nel testo costituzionale. La loro definizione è data dalla contrapposizione con quelli maggioritari e dalla capacità di garantire una fedele rappresentazione delle preferenze di voto degli elettori. Ma esistono molti sistemi proporzionali, diversi fra loro, dove ciascuno degli elementi che li compongono svolge una funzione specifica e, non di rado, decisiva. Formule, circoscrizioni e soglie incidono sulla effettiva proporzionalità del sistema elettorale e, in definitiva, portano a ritenere che ciò che conta davvero è il risultato. Risultato che a seconda delle circostanze può assumere un carattere più proiettivo o più selettivo e determinare equilibri molto diversi sul piano della rappresentanza politica.