Maggioli Editore: Progetto ente locale

Il Piano di Riequilibrio Finanziario Pluriennale nasce con il D.L. n.174/2012 a cui, a pochi mesi di distanza, sono seguite le prime linee guida della Sezione delle Autonomie (deliberazione n.16/2012) con lo scopo di orientare la Commissione di stabilità finanziaria degli enti locali e le Corti dei conti regionali, alle opportune misure di verifica dei piani presentati per giudicarne la congruità. Nonostante il passaggio ai nuovi principi della contabilità armonizzata, avviata sin dal 2015, che ha richiesto agli enti locali di modificare in modo sostanziale la documentazione contabile a disposizione, si è dovuto attendere sino al 26 aprile 2018 (G.U. n. 105 del 8/05/2018) affinché le linee guida della Sezione delle Autonomie venissero aggiornate (deliberazione n. 5/2018). Il presente volume ha come primo obiettivo quello di analizzare i contenuti delle nuove linee guida recentemente pubblicate, nonché di effettuare una puntuale analisi del Piano di Riequilibrio Finanziario Pluriennale, partendo dal suo iniziale esordio fino ad oggi, esaminando le varie fasi di intervento del legislatore e dei molteplici interventi delle Corti regionali e delle Sezioni Riunite al fine di offrire al lettore i necessari punti di riferimento, evidenziare le criticità e suggerire le opportune soluzioni. L’opera consente di avere adeguata contezza delle problematiche legate alla “crisi finanziaria”, situazione da cui nessun ente locale può ritenersi indenne. Gli argomenti trattati affrontano in dettaglio aspetti di particolare complessità, come ad esempio il trattamento dei debiti fuori bilancio, delle passività potenziali e le varie forme di criticità latenti, supportando il lettore con ricchi riferimenti giurisprudenziali e soluzioni pratiche particolarmente utili per la risoluzione operativa delle varie problematiche che si possono presentare. Le indicazioni qui contenute consentono agli amministratori locali, ai Collegi dei revisori dei conti, ai responsabili finanziari, ai dirigenti ed in generale a tutti gli operatori anche esterni all’ente (creditori, banche, fornitori) di analizzare tutte le possibili criticità finanziarie in cui possono incorrere i comuni e di fornire soluzioni pratiche supportate da un approccio strutturato che si basa sulla esperienza specifica degli autori e sulla conoscenza di una normativa ancora oggi particolarmente complessa.

L’ultimo CCNL del vecchio Comparto Regioni-Autonomie Locali risaliva al 31 luglio 2009 e, dopo quasi dieci anni, il 21 maggio 2018 è stato sottoscritto, in via definitiva, il CCNL del neo Comparto “Funzioni Locali”. Il nuovo contratto interviene sulle relazioni sindacali e su molti aspetti normativi (orario di lavoro, ferie, codici disciplinari, lavoro flessibile). Sono apportate, inoltre, modifiche all’ordinamento professionale, con rilevanti novità in materia di posizioni organizzative e di progressioni orizzontali. Per quanto attiene agli effetti economici, le amministrazioni devono dare applicazione agli istituti contrattuali del CCNL che hanno “carattere vincolato ed automatico” entro i 30 giorni successivi alla sua entrata in vigore. Infine, è previsto un riassetto organico delle disposizioni in materia di costituzione e utilizzo del Fondo delle risorse decentrate.

L’attuale complessità della gestione amministrativa degli enti locali implica che sempre più spesso la conoscibilità dei fatti generatori di responsabilità erariale si annidi nel sistema dei controlli. Ciò comporta innanzitutto la necessità di conoscere la filosofia del nuovo sistema e, in secondo luogo, quella di porre in essere e gestire il processo coerentemente con la ratio che ha indotto il legislatore a riformare la materia mediante la creazione di un sistema coordinato “a rete” di soggetti controllori, interni ed esterni, al vertice del quale è stata posta la Corte dei conti quale soggetto terzo, imparziale, altamente competente in materia di contabilità pubblica e peraltro dotato di nuovi poteri sanzionatori e impeditivi. I controlli interni sono stati ridefiniti, valorizzati e precisati prevedendo nuovi ruoli e responsabilità. Parallelamente quelli esterni sono stati potenziati con l’introduzione di nuove funzioni, nuove procedure e nuovi poteri in capo alla Corte dei conti sancendo in via definitiva il superamento del modello prettamente collaborativo che aveva caratterizzato il precedente regime. Il sistema uscito dalla riforma realizza, da un lato, l’integrazione delle funzioni dei vari attori interni ed esterni e, dall’altro, la circolarità del processo di controllo. Non è un caso, infatti, che le disposizioni normative di riforma abbiano introdotto l’obbligo di redazione di una “relazione di inizio mandato” e previsto specifiche sanzioni nell’ipotesi di mancata predisposizione e pubblicazione della “relazione di fine mandato” conferendo organicità alla materia dei controlli nell’ottica di un generale obbligo di accountability della complessiva gestione dell’ente locale. In questo contesto viene focalizzata l’attenzione sull’esame del controllo degli equilibri di bilancio in ragione del rango costituzionale assunto da tale forma di controllo in seguito alla riforma dell’art. 81 della Costituzione, passando analiticamente in rassegna i nuovi istituti contabili introdotti con la contabilità armonizzata e posti a presidio del controllo degli equilibri finanziari. L’approccio integrato che vede trattato in un unico volume il sistema costituito dai controlli interni e da quelli esterni consente l’emergere delle interrelazioni tra i vari soggetti (interni ed esterni) deputati alle funzioni di controllo e ciò risalta in modo emblematico nell’analisi dettagliata svolta con riferimento agli obblighi di segnalazione spettanti ai revisori dei conti in relazione alle funzioni di controllo esercitate. Il testo rappresenta un utile strumento per comprendere e realizzare compiutamente il nuovo sistema dei controlli al fine di permettere ad amministratori, funzionari e revisori dei conti di attuare con cognizione di causa i numerosi adempimenti previsti e, conseguentemente, di “mettere in sicurezza” l’attività amministrativa con positive ricadute sul piano gestionale e su quello delle responsabilità.

È stato sottoscritto in via definitiva il 21 maggio 2018 il CCNL per 543.400 pubblici dipendenti appartenenti al comparto del Servizio sanitario nazionale. Il contratto è entrato in vigore dal 22 maggio 2018 e riconosce aumenti tabellari a regime pari a euro 85 medi pro capite con arretrati contrattuali per il periodo 2016-2017. È previsto, inoltre, un incremento dei Fondi destinati alla contrattazione integrativa seppure nei limiti fissati dalla legislazione vigente. Sono stati ridefiniti i modelli relazionali sindacali, valorizzando l'istituto della partecipazione e riformulando l'informazione. Il contratto collettivo interviene poi su molti aspetti normativi quali le assenze, i permessi e i congedi, le ferie, il lavoro flessibile, l'ampliamento di alcune tutele (malattie gravi, permessi per visite). In materia di orario di lavoro e riposi, il contratto raggiunge una parziale deroga alla normativa comunitaria in favore di esigenze organizzative delle aziende sanitarie. Infine, in attuazione di recenti disposizioni del D.Lgs. 75/2017, il nuovo contratto collettivo ha revisionato alcuni aspetti del codice disciplinare, prevedendo la procedura del rimprovero verbale, la determinazione concordata della sanzione nonché specifiche sanzioni in caso di assenze ingiustificate in prossimità dei giorni festivi o per assenze collettive.

La presente raccolta si propone di facilitare la lettura del nuovo CCNL comparto Funzioni locali Triennio 2016 - 2018 e dei diversi contratti collettivi nazionali di lavoro vigenti, stipulati nel corso degli anni, offrendone una visione unitaria e sistematica. Esso è stato redatto attraverso la collazione delle clausole contrattuali vigenti, raccolte in modo sequenziale rispettando l’ordine temporale. Inoltre, per favorire una più agevole consultazione, sono state aggregate tutte le clausole afferenti a ciascun istituto contrattuale, anche quelle definite in tempi diversi nell’ambito di differenti CCNL, e riportate in ordine alfabetico in un indice analitico che permette una ricerca rapida ed efficace. Si tratta, pertanto, di un testo ad uso degli operatori dove sono state omesse le clausole contrattuali progressivamente disapplicate nel succedersi dei rinnovi contrattuali o non più efficaci per effetto di sopravvenute disposizioni legislative. Natalino Cappelli, già Dirigente al Comune di Santarcangelo di Romagna. Segnalazioni bibliografiche › Il CCNL delle Funzioni Locali 2016/2018, Guida per l’applicazione del nuovo contratto del personale di Regioni ed Enti Locali, a cura di Pasquale Monea e Massimo Cristallo › Il lavoro pubblico dopo i decreti Madia, Aspetti giuridici, retributivi e sindacali, a cura di Carmine Russo › Rapporto di lavoro e gestione del personale nelle regioni e negli enti locali, a cura di Pasquale Monea, Massimo Cristallo e Marco Mordenti

Il testo propone l'approfondimento di una serie di temi inerenti al lavoro pubblico, soffermandosi sugli aspetti giuridici ed economici, con una particolare attenzione a quelli di carattere sindacale. Sono affrontate ed esaminate quelle questioni che hanno interessato il lavoro pubblico in generale, soprattutto alla luce del riassetto intervenuto con la legge 124/2015 e i relativi decreti attuativi. In particolare, nel quadro del riordino della disciplina dei rapporti di lavoro, sono analizzate le nuove tipologie contrattuali consentite alla pubblica amministrazione e viene messa a fuoco la distinzione tra incarichi di collaborazione e appalti di servizi. I sistemi di valutazione vengono indagati nel contesto della pianificazione e della programmazione, mettendo in luce la responsabilizzazione della dirigenza e il rafforzamento del ruolo di garanzia degli OIV. D'interesse, sotto l'aspetto non solo procedurale ma anche delle possibili responsabilità, il tema concernente le stabilizzazioni, argomento che frequentemente divide gli interpreti e che spesso è sotto la lente della Corte dei Conti. Relativamente all'armonizzazione dei trattamenti economici vengono affrontati temi di ampio respiro che attengono alla definizione e delimitazione delle retribuzioni nel pubblico impiego, sia sotto l'aspetto giuridico che economico. Inoltre, alla luce del nuovo cambio di rotta del legislatore che rafforza il tema del contratto collettivo e decentrato rispetto alle disposizioni legislative, e quindi nell'ambito della c.d. rilegificazione, viene esaminata la tematica della contrattazione integrativa nei suoi stretti collegamenti alle fonti del rapporto di lavoro. Il tema del procedimento disciplinare è analizzato non solo da un punto di vista organizzativo e delle competenze, ma anche con un approfondimento sull'istituto del licenziamento, affrontando le problematiche ancora aperte e il regime delle tutele.

Il panorama normativo italiano contempla diversi meccanismi di accesso a dati e documenti detenuti dalla pubblica amministrazione. L’accesso civico generalizzato, introdotto dal d.lgs. n. 97/2016, è il più recente e, per molti versi, anche il più controverso. Nella gestione di questo particolare procedimento, l’opportunità di alimentare partecipazione e controllo diffuso a beneficio della collettività spesso confligge con la necessità di tutelare interessi pubblici e privati. Il legislatore ha individuato esclusioni e limiti all’accesso, ma non ha fornito particolari strumenti per la gestione del processo decisionale, che spesso risulta estremamente dilemmatico e altamente discrezionale. La presente opera, che ha un taglio spiccatamente operativo, mira a supportare ed orientare dipendenti pubblici e amministrazioni alle prese con la complessità della gestione delle istanze di accesso civico generalizzato. Se la discrezionalità non può essere eliminata, tuttavia si può garantire che essa venga esercitata attraverso un processo logico e consequenziale che assicuri coerenza con l’attuale normativa, nonché fondatezza e tracciabilità al provvedimento finale. Il manuale operativo contiene: › la checklist per gestire in maniera logica, controllabile e replica- bile le istanze di accesso civico generalizzato; › il test di pregiudizio, che serve a valutare la presenza e misurare la concretezza dei pregiudizi ad interessi pubblici e privati; › il test di interesse pubblico, che serve a valutare le opportunità di partecipazione e controllo diffuso; › un metodo per bilanciare le opportunità e i rischi generati dall’ac- cesso alle informazioni; › scenari, casi di studio, esempi per affrontare in modo concreto i problemi ed applicare correttamente gli strumenti; › un approfondimento concettuale sull’accesso civico generalizzato che parte dalle origini e guarda al futuro della trasparenza in Italia.

Come era prevedibile, l’entrata in vigore della Iuc (imposta unica comunale) non ha affatto semplificato il panorama dei tributi comunali, anzi lo ha reso – se possibile – ancora più irragionevolmente complicato. A dispetto del nome, infatti, la Iuc non ha unificato nulla, poiché si sostanzia in tre tributi distinti e autonomi: l’Imu, la Tari e la Tasi. Ma vi è di più. Con l’introduzione dell’esenzione dell’abitazione principale all’interno della Tasi, quest’ultima è diventata, di fatto, un inutile doppione dell’Imu, poiché condivide con essa la massima parte della base imponibile e dei soggetti passivi. Le prospettive di riforma del settore, tuttavia, per quanto urgenti nel comune sentire della collettività, sembrano allontanarsi nel tempo, complici gli incerti scenari politici. In questo lungo periodo di transizione, dunque, è forte l’esigenza degli operatori di poter contare su di una guida per orientarsi nelle molteplici problematiche applicative dei tributi comunali. Il presente manuale, giunto alla terza edizione in questa versione rinnovata, prende quindi in esame i nuovi tributi (Imu, Tari e Tasi), innestando nella trattazione dei prelievi attuali le tematiche insorte nei tributi cui essi sono succeduti (Ici, Tares e Tia). Ampio spazio è stato poi dedicato all’imposta di soggiorno, sempre più diffusamente applicata dopo lo sblocco operato dal D.L. n. 50/2017, e all’imposta di sbarco. Completano la rassegna i tributi per così dire “tradizionali”, che affondano le loro origini nei primi testi unici della finanza locale, e cioè la Tosap/Cosap, l’imposta sulla pubblicità, l’addizionale comunale all’Irpef e l’imposta di scopo. Rispetto alla precedente edizione, si è proceduto ad aggiornare sia la parte di prassi che quella giurisprudenziale, con particolare riferimento alle pronunce di vertice. L’approccio resta essenzialmente operativo, ma non si è mancato di offrire frequenti spunti per una riflessione critica sugli argomenti trattati.

Dal 25 maggio 2018 il Regolamento (UE) 2016/679 in materia di protezione dei dati personali è direttamente applicato in tutti i Paesi dell’Unione Europea. L’opera, dopo una breve panoramica delle novità più significative introdotte dal Regolamento, con una particolare attenzione agli adempimenti che i soggetti pubblici devono affrontare, si propone di esaminare la nuova figura del “Responsabile della protezione dei dati personali” (anche noto come “DPO”, acronimo di Data Protection Officer). Il testo è strutturato in numerosi quesiti, di taglio pratico-operativo, ai quali l’autore fornisce una soluzione sulla scorta del testo normativo, delle linee guida adottate dal Gruppo di Lavoro ex art. 29 (WP29) e delle più recenti indicazioni fornite dal Garante della Privacy:

La nuova edizione di questo apprezzato volume prende in analisi la normativa sui principi contabili a decorrere dal 2018. Molte sono state le modifiche e le integrazioni apportate alla originaria normativa della contabilità armonizzata delle Regioni e degli Enti locali da decreti ministeriali, poi recepiti nel D.Lgs. n. 118/2011 di armonizzazione contabile e nei suoi allegati sui principi contabili generali e applicati. L’opera è un valido strumento di aggiornamento professionale e un supporto operativo per dirigenti e funzionari amministrativi di Enti locali e per i Commercialisti Revisori. L’ordinamento contabile armonizzato degli enti territoriali richiede l’applicazione di 18 principi contabili generali e di 4 principi contabili applicati: programmazione di bilancio, contabilità finanziaria, con- tabilità economico-patrimoniale e bilancio consolidato del gruppo dell’amministrazione pubblica locale. Le principali innovazioni dell’ordinamento contabile armonizzato riguardano: il principio di competenza finanziaria potenziato, che comporta la registrazione dell’accertamento e dell’impegno al perfezionamento dell’obbligazione giuridica attiva e passiva e l’imputazione dell’entrata e della spesa all’esercizio di bilancio di esigibilità, ovvero alla scadenza del credito o del debito; il principio di competenza economica delle operazioni di esercizio, che comporta – come regola generale – l’imputazione dei proventi/ricavi alla competenza economica dell’esercizio in cui è stato registrato l’accertamento nella contabilità finanziaria e l’imputazione dei costi/oneri alla competenza economica dell’esercizio in cui è stata registrata la liquidazione della spesa nella contabilità finanziaria. Il documento del bilancio preventivo finanziario si sviluppa al minimo per tre esercizi, con conseguente modifica ed estensione del significato autorizzatorio degli stanziamenti di bilancio. Il principio applicato di contabilità economico-patrimoniale degli enti territoriali dimostra un forte allineamento con quello di impresa, richiamando le norme del Codice civile in tema di bilancio e i principi contabili dell’OIC, in quanto applicabili. Infine, la redazione del bilancio consolidato del gruppo di amministrazione pubblica diviene obbligatoria – ai sensi dell’art. 11 del D.Lgs. n. 118/2011 – per tutti gli Enti locali: a decorrere dall’esercizio 2018, e con riferimento al 2017, anche per i Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.

I minori, in quanto soggetti deboli ai quali l’ordinamento riconosce una particolare tutela, proprio per tale loro condizione provocano, quasi istintivamente, attenzione da parte degli operatori dei servizi demografici, che da sempre adottano comportamenti di grande cautela negli adempimenti che li riguardano. I frequenti interventi del legislatore e, di recente, l’abbondante giurisprudenza su aspetti particolarmente delicati e controversi, hanno reso il quadro giuridico sempre più complesso. Per questo si è ritenuto necessario realizzare una specifica guida per gli ufficiali di stato civile e di anagrafe, uno strumento operativo da utilizzare in presenza degli innumerevoli adempimenti e procedure che coinvolgano, appunto, i minori. Il libro è organizzato in tre distinte parti: le prime due, strettamente connesse allo stato civile, seguono il minore dalla nascita, affrontando tutte le problematiche relative alla filiazione, alla denuncia di nascita e formazione del relativo atto, al riconoscimento, alla trascrizione degli atti di nascita provenienti dall’estero, con particolare attenzione ai casi di filiazione da genitori dello stesso sesso e di maternità surrogata, alla disciplina del cognome, alle diverse forme di adozione ai limiti in materia matrimoniale e ai risvolti in tema di attribuzione ed acquisto della cittadinanza italiana. La terza parte esamina la situazione del minore dal punto di vista dell’anagrafe, in tutti gli aspetti connessi all’iscrizione anagrafica e alle problematiche risultanti dai rapporti con i genitori: dall’iscrizione per nascita, per immigrazione dall’estero o anche in attesa di adozione, fino al rilascio di certificazione, per poi analizzare le difficoltà relative all’identificazione del minore, al rilascio dei documenti di identità e di riconoscimento, senza dimenticare, ovviamente, i minori stranieri e le procedure che li riguardano. Dall’analisi della normativa di riferimento si passa all’approfondimento delle diverse fattispecie e all’esposizione delle singole ipotesi; si forniscono indicazioni sugli adempimenti da svolgere, sulle procedure da seguire e sui percorsi per la risoluzione delle problematiche quotidiane anche attraverso l’esemplificazioni di casi pratici.

L’opera, attraverso il coinvolgimento di alcuni tra gli esperti più in vista sul territorio nazionale, mira a illustrare le procedure di adozione della contabilità economico-patrimoniale integrata alla contabilità finanziaria, introdotta dal decreto legislativo n. 118/2011. A seguito di una prima disamina dell’inquadramento legislativo e concettuale sottostante al decreto n. 118/2011, nonché degli elementi caratterizzanti il processo di armonizzazione contabile delle amministrazioni pubbliche italiane, vengono approfondite le modalità di registrazione, in partita doppia, delle scritture continuative rilevate in corso di esercizio, nonché le modalità di apertura e chiusura del patrimonio, gli elementi di integrazione e rettifica necessari per pervenire alla redazione del conto economico e dello stato patrimoniale, mettendo in risalto gli automatismi determinati dai diversi istituti e strumenti introdotti dalla riforma. Ognuna delle varie fasi di produzione del conto economico e dello stato patrimoniale è corredata da esempi pratici e dall’individuazione degli strumenti e delle modalità da attuare per adempiere alle disposizioni normative. L’ultimo step di questo processo riguarda la disamina del bilancio consolidato e quindi gli obblighi e le modalità connessi alla sua produzione. Il lettore troverà in quest’opera non solo uno strumento tecnico di analisi delle nuove procedure contabili, ma anche un’approfondita riflessione sulle dinamiche sottostanti all’implementazione della contabilità economico-patrimoniale presso gli enti. La riforma delineata in questi anni a livello normativo è ricca quanto estremamente sfaccettata nelle sue implicazioni tecniche, concettuali ed etiche. Capire la riforma, ed implementare correttamente i suoi istituti contabili, vuol dire comprenderne la ratio e beneficiare dell’elevato livello di integrazione del suo tessuto tecnico. La riforma oggi affronta il tema della contabilità economico-patrimoniale anche per i comuni inferiori a 5.000 abitanti. Il volume fornisce tutti gli elementi affinché gli enti di nuova adozione e quelli che hanno già affrontato la riforma nel suo complesso possano recepire gli adempimenti intervenuti anche a seguito degli indirizzi forniti dalla Commissione Arconet. In questo volume gli operatori trovano, finalmente, un manuale operativo che li guida, passo dopo passo, nell’adozione della nuova contabilità economico-patrimoniale integrata alla contabilità finanziaria.