Giappichelli: Costituzione e amministrazione

Il volume, dedicato al prof. Vincenzo Cerulli Irelli, trae spunto dal convegno tenutosi il 7 maggio 2019 nella Facoltà di Giurisprudenza della Sapienza in occasione della Giornata di studi a lui intitolata. La discussione che è intervenuta ha avuto ad oggetto le più varie tematiche del diritto pubblico, dal rapporto tra amministrazione e Costituzione alla europeizzazione del diritto amministrativo, alle situazioni giuridiche protette, al diritto privato nell’amministrazione, al diritto della proprietà e dell’impresa pubblica; ciò a testimonianza dell’ampio contributo che il prof. Cerulli Irelli ha dato alla scienza giuspubblicistica. La prima sezione dell’opera raccoglie gli scritti dei relatori del convegno, mentre la seconda è composta dai contributi degli autori che hanno aderito all’iniziativa.

Il rapporto tra politica e amministrazione, sempre problematico, si innesta sulla posizione costituzionale dell'amministrazione, che è diversa nei diversi ordinamenti. Il quesito di fondo è unico: se alla funzione di amministrazione sia riconosciuta una posizione propria e differenziata all'interno dell'Esecutivo o se questa si confonda nella vasta gamma di funzioni riservate agli organi politici. È affermazione pacifica che i programmi politici abbiano ad oggetto fatti di amministrazione e che il Governo sia responsabile dell'andamento dell'amministrazione. E, perciò, una netta separazione tra politica e amministrazione non può essere predicata a prescindere dai diversi assetti costituzionali, mentre emerge l'esigenza di conferire all'amministrazione una posizione connotata rispetto al potere politico (se non separata). Tale problematica è affrontata in modo diverso in ciascun ordinamento. In Europa prevale l'approccio sistematico; negli Stati Uniti quello empirico a partire dai poteri presidenziali di controllo: nomina, revoca e direzione. È la direzione politica dell'amministrazione a presentare gli aspetti più problematici. Il rischio è che il riconoscimento del potere di direzione in capo agli organi politici possa rafforzare la pretesa di disporre dell'amministrazione; ciò trova il suo limite nella formazione di uno statuto costituzionale dell'amministrazione inteso a connotarne la posizione nei confronti del Governo. Statuto che emerge chiaramente nei sistemi costituzionali europei ma traspare altresì nel sistema americano.

L'incidenza di norme e principi di rango costituzionale sulla pubblica amministrazione è divenuta sempre maggiore, anche grazie alla ricca giurisprudenza della Corte costituzionale. Le modifiche della nostra Costituzione, segnatamente nel Titolo V, Parte II, determinano l'ambito delle potestà normative spettanti ai diversi livelli di governo, le regole per la distribuzione delle funzioni amministrative tra di essi, la disciplina dei poteri sostitutivi, i rapporti tra pubblico e privato nell'esercizio delle attività di interesse generale; e così via. Ma i principi di rango costituzionale, o "superprimario", che vincolano l'amministrazione pubblica nazionale sono anche quelli stabiliti dal diritto di fonte europea ed elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia; senza tacere di importanti principi operanti nel nostro ambito, anch'essi al livello "superprimario" posti da organizzazioni internazionali e dalla giurisprudenza delle relative Corti, e tra queste segnatamente dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. Gli studi sull'amministrazione pubblica devono guardare alla Costituzione e al diritto sovranazionale; ma allo stesso tempo, all'azione concreta dei pubblici poteri, chiamata a tradurre quei principi e le norme che ne sono attuazione, in risultati di benessere e sviluppo. Gli studi raccolti nella collana sono orientati a raffrontare e ad indirizzare la nostra amministrazione interna, nella sua organizzazione e nella sua azione, nonché la relativa tutela giurisdizionale, ai principi di rango superiore che ne reggono l'ordinamento. Il contraddittorio procedimentale rappresenta una delle tematiche su cui la riflessione della nostra dottrina si è maggiormente soffermata, soprattutto a seguito dell'entrata in vigore della disciplina generale sul procedimento amministrativo. Tuttavia, nonostante i numerosi contributi sul punto, non si è pervenuti a posizioni univoche, controverso risultando il rapporto tra il contraddittorio proprio del processo giurisdizionale e l'assetto della partecipazione nella vicenda procedimentale amministrativa. In questo quadro, si propone una ricostruzione che prende le mosse dalla duplice funzione, collaborativa e garantistica, tradizionalmente riconosciuta alla partecipazione procedimentale, nella consapevolezza della inscindibilità che i due momenti rivestono all'interno della dialettica propria del procedimento. Tale duplicità funzionale non assume infatti rilievo quale mero carattere descrittivo, ma assurge a canone ricostruttivo per una precisa struttura del contraddittorio; struttura il cui effettivo atteggiarsi può ricevere un compiuto inquadramento attraverso i dati forniti dal diritto europeo-convenzionale.