Libri di Sebastiano Licciardello

Vittorio Ottaviano, nello studiare i rapporti tra amministrazione e cittadino e tra impresa e potere pubblico, scruta l'ordinamento dalla parte della persona: "tutte le libertà" — scrive — "possono considerarsi dei modi attraverso cui la persona si sviluppa". La libertà di iniziativa economica permette a chiunque di organizzarsi per svolgere una attività economica e di manifestare le sue capacità anche creative. L'art. 41 Cost. ha puntato infatti — scrive Ottaviano — "sulla creatività dei soggetti", stimolati dalla competizione. Ma ciò esige quella sicurezza (giuridica) che per le imprese è una esigenza certezza e che costituisce "uno dei presupposti necessari per lo svolgimento della iniziativa economica". Ed alla domanda fino a che punto può comprimersi l'iniziativa privata per evitare che contrasti con finalità di rilievo sociale, Ottaviano risponde: costringere taluno ad intraprendere una certa attività ovvero a continuare a svolgerla ovvero imporre vincoli che ne rendono antieconomico l'esercizio, contrasta con l'art. 41 Cost., contrasta "con la visione che sembra ispirare la Costituzione".

Il modello organizzativo delineato dal Testo Unico di Pubblica Sicurezza del 1931 era accentrato e governato dal principio gerarchico. Il Questore era alle dipendenze del Prefetto; quest’ultimo sovrintendeva a tutte le funzioni di polizia, esprimendo l’autoritatività di un sistema che considerava la pubblica sicurezza prerogativa della sovranità statale. La Costituzione repubblicana rende strumentali i poteri di polizia e la relativa organizzazione a un diritto dei cittadini alla sicurezza e determina un ribaltamento dei rapporti tra Stato e autonomie. L’adeguamento dell’organizzazione della sicurezza ai principi costituzionali ha determinato l’abolizione della sovra-ordinazione gerarchica del Prefetto al Questore (l. n. 121/1981), e a quest’ultimo l’attribuzione di una autonomia che si esprime prevalentemente attraverso l’esercizio di una discrezionalità tecnica. I nuovi poteri in materia di sospensione delle licenze degli esercizi pubblici per motivi di ordine e sicurezza pubblica, di applicazione delle misure di prevenzione, Daspo, ammonimento, rilascio di permessi di soggiorno e correlati poteri di espulsione dal territorio italiano, consentono di ricostruire una autonoma “funzione” del Questore strumentale non più alla “sovranità” statale, ma al “diritto alla sicurezza dei cittadini”.

La funzione di pubblica sicurezza deve fare, oggi, i conti con una forte erosione della sovranità statale da parte delle autonomie e dei poteri sovrastatali: per nuove istanze di sicurezza che esprimono i territori e per la dimensione globale che assume il tema della sicurezza di fronte a nuovi fenomeni di rischio. In questo rinnovato contesto organizzativo si muovono le autorizzazioni di polizia previste dal TULPS la cui analisi non può prescindere dai più recenti sviluppi del diritto amministrativo: procedimento, semplificazioni, liberalizzazioni. Nel testo vengono analizzate le principali fattispecie autorizzatorie in tema di riunioni e assembramenti, cerimonie religiose e processioni, armi, esplosivi, pubblici esercizi, pubblici spettacoli, agenzie pubbliche, istituti di vigilanza e di investigazione. Il rapporto autorizzatorio conserva elementi di "specialità" non tanto per la posizione di supremazia dell'amministrazione, indubbiamente venuta meno, quanto piuttosto per il permanere di poteri autoritativi in capo all'amministrazione che si estrinsecano nella elevata discrezionalità soprattutto nella valutazione di elementi quali la "buona condotta" e l'"affidamento", nelle prescrizioni che possono contenere le autorizzazioni di polizia; nello "speciale" potere di revoca; nei poteri che ha in caso di richiesta di rinnovazione; nei poteri sanzionatori.