Giuffrè: Saggi di diritto amministrativo

Il tema dei controlli sull'uso delle risorse pubbliche è tra i più dibattuti nel sistema giuridico italiano. Interventi normativi, raccomandazioni di istituzioni ultra-statali, decisioni giudiziarie: non c'è questione di interesse pubblico che non abbia relazione con esso. Questo libro analizza le ragioni dei controlli, la loro articolazione in attività, misure ed effetti, le relative disfunzioni in rapporto al sistema amministrativo, giungendo, in conclusione, a riconoscere che essi svolgono la generale funzione di "stabilatore" nei rapporti tra Parlamento, governo e pubblica amministrazione.

I diritti oltre lo Stato condizionano numerose componenti dell'amministrazione nazionale, come il procedimento, l'uso del potere, la discrezionalità. Penetrano negli ordinamenti statali attraverso schermi legislativi fragili o assenti. Si intrecciano con i diritti nazionali. Risolvono i conflitti che si presentano nel dispiegarsi dell'attività amministrativa. Compongono un corpo di principi e regole per le autorità domestiche disancorato dalla statualità. Cosa accade quando l'amministrazione viola tali norme? Si modifica o rimane indifferente il regime degli effetti dell'atto invalido? Sono diversamente dosati i valori giuridici della stabilità e della certezza? Quanto e come incide il fatto che la legalità oltre lo Stato sia protetta da un sistema di garanzie in cui corti giudiziarie, al di fuori dei confini nazionali, conoscono dei diritti ultrastatali e assicurano ad essi tutela?

Secondo un'antica e consolidata prassi interpretativa, lo Stato aveva modi propri di usare e disporre dei beni, modi proprio di contrattare e modi propri per pagare. Di conseguenza, godeva di privilegi nell'esecuzione delle proprie obbligazioni ed, in particolare, poteva pagare quando e come credesse. Nonostante il progressivo superamento di tali posizioni, la pubblica amministrazione rimane una cattiva pagatrice ed il legiaslatore continua a creare nuove forme di privilegio. Quali sono le ragioni che giustificano tali privilegi? Quali i limiti? In che misura il principio del contenimento della spesa pubblica li determina o li giustifica? Quali riflessi sugli sviluppi del diritto amministrativo?

La crisi finanziaria ha messo in luce che gli ordinamenti nazionali non riescono ad assicurare la stabilità sistemica senza l'intervento di istituzioni sovranazionali. Queste ultime elaborano principi e standard per la regolazione bancaria e mobiliare, favoriscono la cooperazione tra le autorità di vigilanza, controllano l'applicazione di tali regole all'interno degli ordinamenti nazionali. In che modo la regolazione di origine sovrastatale incide sul ruolo dei pubblici poteri nell'economia? In quale misura e con quali meccanismi gli ordinamenti nazionali si conformano alle regole globali? La nuova disciplina dei mercati finanziari risponde al paradigma della regolazione prudenziale, indipendente e neutrale, o sembra emergere un nuovo modello? A chi danno conto del loro operato le istituzioni sovranazionali che stabiliscono le regole in materia finanziaria?

Tradizionalmente regolati dallo Stato, spesso a fini protezionistici, i contratti delle amministrazioni sono oggi sempre più spesso sottoposti a discipline sopranazionali. Negli ultimi vent'anni principi, standard e procedure comuni si sono affermati ad opera di organizzazioni internazionali e organi giudiziari mondiali. Essi vanno costituendo un sistema amministrativo globale. Quali sono le ragioni e le caratteristiche di tale fenomeno? Quali implicazioni esso ha sul piano dell'ordinamento nazionale, nel tradizionale inquadramento delle attività delle amministrazioni e dell'istituto giuridico del contratto? Dallo studio di oltre quaranta regolazioni ultranazionali emerge un fenomeno complesso e strategicamente importante in tempi di crisi economica e riduzione del debito pubblico. Il volume è articolato in due parti. La prima parte analizza la disciplina dei contratti delle amministrazioni dapprima nel commercio internazionale (Government Procurement Agreement, Nafta e principali accordi regionali), in secondo luogo nella regolazione dello sviluppo (Procurement Guidelines della Banca mondiale), ed infine nelle convenzioni sulla cooperazione transfrontaliera, sulla risoluzione delle controversie negli investimenti internazionali e sulla lotta alla corruzione dei funzionari pubblici stranieri (Icsid, Ocse, Onu). La seconda parte inquadra l'evoluzione dell'ordinamento giuridico nazionale in rapporto ai regimi globali emergenti.

La materia della sicurezza alimentare presenta caratteri peculiari e al tempo stesso paradigmatici per analizzare e valutare lo stato di avanzamento della regolazione pubblica ultrastatale, l'organizzazione, il funzionamento e la legittimazione dei poteri pubblici che operano al di fuori dei confini nazionali e il riflesso di tali fenomeni sulle amministrazioni interne, su alcuni istituti del diritto amministrativo attuale e sui destinatari delle policy di regolazione. A riguardo, lo sviluppo di sistemi regolatori globali ed europei della sicurezza alimentare ha l'effetto di indirizzare, limitare e condizionare l'amministrazione di tale settore a livello domestico. Con un impatto, sovente non privo di risvolti critici, sul funzionamento e sui modelli delle strutture organizzative, sui modi di esercizio del potere pubblico e sulla legittimazione dei regolatori. Le soluzioni alle problematiche che sorgono da una regolazione transnazionale di una materia complessa sono da ricercare in modelli e istituti del diritto amministrativo, segnatamente nei principi generali e nelle garanzie procedurali predisposte dal diritto amministrativo europeo. Il diritto amministrativo globale è ancora incompleto, frammentato e inadeguato a raggiungere le finalità che si propone. Di qui, il sistema amministrativo europeo può costituire un modello istituzionale di riferimento.

Lo Stato esercita la sua sovranità ammettendo ed escludendo gli stranieri. Con quali poteri? Con quali condizionamenti dell'Unione europea? E quali sono i diritti che gli stranieri possono far valere nei confronti dello Stato? Al fondo di questa dialettica, vi sono interrogativi che toccano le fondamenta dello Stato e delle libertà individuali. Esiste un potere dello Stato-nazione di "difendersi" dall'immigrazione? Ed esiste un limite oltre il quale le ragioni della difesa (nazionale o statale) non possono prevalere sulle ragioni della libertà?

Nel contesto delle misure dirette ad assicurare uniformità di esecuzione del diritto dell'Unione europea, hanno assunto una rilevanza crescente nel corso del tempo l'insieme delle norme europee dettate per la regolamentazione dei diritti amministrativi e delle amministrazioni degli Stati membri. Un fenomeno analogo si riscontra, peraltro, anche in altri ordinamenti regionali (per esempio, Mercosur, Nafta, Asean, ecc.) e in molte organizzazioni internazionali e globali (Wto, Gats, Convenzione di Ahrus, ecc.). Quali sono le principali caratteristiche di queste discipline? Quali gli esempi più importanti? Come si colloca il loro studio nell'ambito della letteratura sul diritto amministrativo europeo? Quali ne sono le implicazioni sui paradigmi tradizionali del diritto amministrativo europeo?