CEDAM: Centro italiano Sviluppo della Ricerca

Era l’11 marzo 2020 quando l’Organizzazione Mondiale della Sanità ha dichiarato lo stato di pandemia in relazione alla diffusione a livello globale del virus SARS-CoV-2. Da quel momento in avanti il mondo che conoscevamo è cambiato: il Covid-19 ha colpito con ferocia la salute della popolazione mondiale, ma ha anche messo in ginocchio l’economia globale. Lockdown totali, distanziamento sociale, obbligo di indossare dispositivi di protezione individuale, sospensione dei più importanti diritti fondamentali, stato di emergenza protratto a oltranza che ha consentito gravissimi vulnus per le democrazie mondiali. Tutto questo, da allora, è accaduto, con intensità diverse a seconda degli Stati che hanno combattuto contro il virus. In questo contesto, anche l’Unione europea ha adottato tutta una serie di misure volte a sostenere le economie e le finanze degli Stati membri ormai travolti dalla crisi pandemica, trasformatasi nella più grande crisi economica e finanziaria dalla fine della Seconda guerra mondiale. Dalla sospensione del Patto di stabilità e crescita al programma di acquisti PEPP della BCE, al fondo SURE, fino alle deroghe al divieto di aiuti di Stato. Questo saggio si occupa del c.d. Recovery fund, la misura anticrisi eccezionale ed una tantum, che dovrebbe consentire all’Unione di supportare quegli Stati che più hanno pagato il prezzo della diffusione virale, tra cui l’Italia. Siamo, dunque, in un’economia di guerra e tutto è da ricostruire. Ma è davvero così? L’Europa “matrigna” si è trasformata in un’amorevole “madre”? Siamo davvero di fronte a un punto di svolta epocale nel processo di integrazione europea? O non si tratta, forse, di una mera illusione? Riuscirà la democrazia a uscire vincitrice da questa situazione?

Nell'ultimo lustro si sono ricordati gli anniversari di quattro fondamentali passaggi che indelebilmente hanno segnato le terre dell'Alto Adriatico: il quarantennale della stipula del Trattato di Osimo (1975-2015), con cui si definisce giuridicamente il confine tra la Repubblica Italiana e la Repubblica Socialista Federale di Jugoslavia, il settantennio della firma del Trattato multilaterale di Parigi (1947-2017), con cui si pone fine al secondo conflitto mondiale, sancendo la perdita di sovranità da parte dell'Italia nelle Colonie e a Tenda e Briga in favore della Francia, ma soprattutto la cessione dell'Istria, con Zara e la Dalmazia, oltre a Fiume e a parte del Carso goriziano, a cui avrebbe dovuto seguire la formazione del cosiddetto Territorio Libero di Trieste sotto l'egida della nascente Organizzazione delle Nazioni Unite. Infine, il centenario dell'impresa dei legionari di Ronchi (1919-2019), con cui un manipolo di irredenti capitanati da Gabriele d'Annunzio vuole rivendicare la cosiddetta "vittoria mutilata" e il debole atteggiamento del Governo italiano, che politicamente non era riuscito a tradurre in maniera vantaggiosa le proprie affermazioni militari. La sorte di Fiume, Zara e di altre località adriatiche abitate da numerose comunità italiane segna gli umori di gran parte dell'opinione pubblica del Paese, nel frattempo messo in ginocchio da una forte crisi economica, sociale, a seguito della chiusura delle ostilità, e a cui si aggiunge quella sanitaria (la spagnola). Il generale malcontento da virtuale diviene concreto e tutta una serie di agitazioni, di vario colore politico, dilagano per tutta la Penisola. Contemporaneamente trova amalgama quella miscela di anticonformismo, irredentismo nazionalista e futurismo militarista che proprio nella spedizione dannunziana a Fiume segna una sintesi. In tale contesto, infatti, un manipolo di ufficiali, al comando di truppe che già da alcuni mesi sono in fervida attesa, il giorno 11 settembre 1919 parte alla volta di Fiume. L'Impresa dannunziana è lo specchio paradigmatico della contestuale complessità del primo dopoguerra europeo, caratterizzato da forti atipicità e da una compresenza di suggestioni assai difformi tra loro, dalle tendenze nazionaliste, alle evocazioni marxiste, senza tralasciare l'attrazione verso il sindacalismo rivoluzionario.

Il tema dello stato di eccezione si è riproposto nel primo ventennio del XXI secolo nei termini di una questione centrale per i sistemi liberal-democratici, evidenziando un'incidenza diretta sui fondamentali meccanismi di legittimazione del modello statale post-vestfaliano. L'affermazione della minaccia terroristica jihadista a livello internazionale e la più recente emergenza prodotta dalla pandemia di Covid-19 hanno alimentato il dibattito sul rapporto tra libertà e sicurezza nel quadro dei sistemi occidentali, mostrando tuttavia una differente attinenza di fondo rispetto alla questione dell'eccezione. Sebbene la parte prevalente della dottrina giuspubblicistica abbia interpretato le misure “eccezionali” riconducendole essenzialmente all'importante ma limitato ambito concettuale della “democrazia protetta”, il presente volume si propone di approfondire la reale dimensione di ciò che viene posto “in gioco” nell'ambito di uno stato di eccezione, interpretando in questa chiave la scelta di costituzionalizzare dei regimi derogatori da attivare in casi di estrema emergenza.

Col Trattato di Osimo l’Italia ha chiuso l’annoso contenzioso confinario con la Jugoslavia. Veniva così definitivamente ceduta una ulteriore porzione del territorio nazionale. Il tutto con una operazione quasi segreta ignorando la voce degli italiani esodati nel dopoguerra e ragionando in termini di realismo opportunista. Nella penalizzante conclusione della vicenda della Zona B del Territorio libero di Trieste è stata determinante la subordinazione ad interessi di equilibrio internazionale considerati condizionanti dalla classe politica del tempo. La cessione del territorio è avvenuta alla vigilia della disintegrazione della vicina repubblica comunista. Gli esuli italiani e la restante comunità italiana in Istria nessun vantaggio hanno tratto dalla chiusura della vicenda. Neppure l’entrata nell’Unione Europea di Slovenia, nel 2004, e Croazia, nel 2013, hanno mitigato le conseguenze drammaticamente negative della cessione del territorio nazionale. Sulla complessa vicenda Coordinamento Adriatico ha chiamato a una riflessione specialisti di diritto internazionale e relazioni internazionali per una pacata pubblica riflessione.

Combinando l'approccio diacronico con il metodo della thick description l'autore dimostra che la Brexit, lungi dall'essere causata da un unico fattore, è dovuta ad una molteplicità di cause interagenti nel corso del tempo. Tra questi, l'autore individua la 'vexata quaestio' della supremazia del Parlamento e il suo lento affievolimento a causa della progressiva integrazione europea. La vera rivoluzione costituzionale della Brexit, tuttavia, è proprio il passaggio da un ordinamento da sempre imperniato sul principio della sovranità del Parlamento ad un sistema costituzionale fondato sulla sovranità del Popolo. Ecco dunque il grande paradosso: coloro che sostengono la Brexit hanno sempre motivato la loro scelta adducendo la necessità di ritornare a una piena sovranità parlamentare per poi, però, trovarsi a cercare di scavalcare proprio il Parlamento pur di realizzare il loro obiettivo. In questo senso, l'autore parla di eterogenesi dei fini.

È l’“ambiente internazionale” ad incidere sulle foundations, transformations e interpretations delle parti organizzative delle Costituzioni? Oppure sono gli equilibri e i principi tipici della forma di governo parlamentare a determinare e delimitare il modus operandi ed il campo di gioco dello stato nell’arena internazionale? Fino a quale limite estremo le risorse di duttilità dell’interpretazione costituzionale appaiono in grado di riassorbire e ottimizzare le “ragioni di stato” e le esigenze di efficienza connaturate all’esercizio del potere diplomatico-militare? Alla luce di tali domande di ricerca, il volume si propone di ripercorrere, in una prospettiva comparativa, l’evoluzione delle relazioni fra i due volti del canone di equilibrio: quello interno, coincidente con l’idea dell’equilibrio fra poteri, risalente alla dottrina della costituzione mista e principio cardine del costituzionalismo; e quello esterno, il quale vede nel metodo dell’equilibrio di potenza il tradizionale strumento di gestione delle relazioni internazionali. Da qui, inoltre, una analisi delle interazioni fra il livello “macro” rappresentato dalla forma di governo e quello “micro” costituito dal (sub-)sistema delle competenze diplomatico-militari nell’ambito degli ordinamenti parlamentari dell’UE, anche tenendo conto degli sviluppi intrapresi dal processo di integrazione in ambito PESC-PSDC.

Le esperienze italiana e spagnola sono da tempo in dialogo sul percorso di costruzione di uno Stato regionale (o autonomico) caratterizzato da forti autonomie territoriali. Le reciproche influenze sono determinanti per comprendere la genesi dei due sistemi: a partire dai momenti costituenti, passando attraverso l'attuazione legislativa e la, sempre reciproca, attenzione all'elaborazione dottrinale. L'autonomia finanziaria – pietra angolare del sistema regionale (nelle parole di C. Mortati) – non può che essere lo specchio di tutta la complessità, ma anche delle contraddizioni, del percorso che i due Stati hanno intrapreso. Le spinte centrifughe e centripete che investono ogni modello di ripartizione territoriale del potere si avvertono in maniera particolarmente intensa nelle esperienze, sempre per certi aspetti “in costruzione”, dello Stato regionale. I due Paesi si trovano ora a fronteggiare la nuova sfida comune della sempre maggiore integrazione dell'Unione Europea e della costruzione di quello che si può ormai definire un vero e proprio ordinamento finanziario multilivello, segnato dall'adozione di incisive misure di controllo della spesa e dell'indebitamento a seguito della crisi economico-finanziaria, che hanno portato alla modifica di entrambe le Carte costituzionali. Il volume cerca di dare conto dell'impatto di questi fenomeni sull'autonomia finanziaria e delle complesse interrelazioni che ormai corrono fra tutti i livelli di governo della finanza pubblica. Un capitolo è appositamente dedicato ai principi costituzionali che innervano il sistema e alla loro interpretazione da parte dei giudici costituzionali in questa fase così complessa. Scelta originale del lavoro è infine quella di tentare la costruzione di una categoria di “specialità finanziaria” trasversale ai due ordinamenti, affrontando il tema delle asimmetrie finanziarie presenti negli stessi, meno approfondite in dottrina rispetto ai sistemi di diritto comune.

Negli ordinamenti contemporanei il rafforzamento del principio partecipativo all'interno dei procedimenti decisionali discende dalla finalità di rigenerare le Istituzioni rappresentative attraverso rinnovate forme di consultazione del 'quisque de populo'. Il modello della democrazia partecipativa individua, a riguardo, pratiche ed esperienze di inclusione sociale, oltre le consuete formule della partecipazione politica, normativa ed amministrativa della tradizione novecentesca; ciò determina principalmente interventi istruttori degli stakeholders dagli effetti non vincolanti, anche se in grado di influenzare l'elaborazione delle scelte pubbliche, in virtù dell'attenzione politico-mediatica ad essi dedicata. Pur ricevendo applicazione presso tutti i livelli di governo, il paradigma della democrazia partecipativa privilegia l'ambito regionale e locale – nei Paesi tanto di common law quanto di civil law – per la vicinanza tra decisore e destinatari. In particolare, l'avvento di internet tende, sempre più, a potenziare la partecipazione democratica che, tuttavia, deve svolgersi all'interno degli schemi della rappresentanza -e non in contrapposizione ad essi- onde accrescere l'orizzonte valutativo delle Istituzioni con la varietà degli interessi sociali.

Solo recentemente la cultura giuridica occidentale ha cominciato ad emanciparsi da una visione che per lungo tempo ha sottovalutato le complessità culturali, religiose, antropologiche, economiche e dunque anche giuridiche dell’Estremo Oriente. Una nuova sensibilità, favorita dall’attenzione per l’irrompere della Cina sulla scena politica mondiale, ha, infatti, favorito un’analisi capace di cogliere le specificità di ordinamenti che, pur dichiarando un debito nei confronti dei sistemi giuridici occidentali di common law e di civil law introdotti nella stagione coloniale, offrono allo studioso la possibilità di analisi delle evoluzioni originali conseguite, imprimendo nella norma un nuovo esprit che ne ha fortemente modificato la portata, creando un nuovo interesse per il valore unificante rappresentato dagli “Asian Values” ispirati dalla dottrina confuciana. In questo contesto si propone ricca d’interesse l’esperienza giuridica di Singapore, città-stato multietnica ma con forte incidenza della cultura sinica. L’ordinamento costituzionale singaporiano, che aderisce al modello Westminster per autodefinizione, in realtà, sotto la patina di norme forgiate nell’orma del colonizzatore britannico, appare fortemente ispirato dal modello confuciano, che conferisce ai singoli istituti giuridici modalità espressive peculiari, a cominciare dalla legislazione sull’ordine pubblico tendente a conferire effettività al principio del mantenimento dell’armonia sociale, anche al prezzo di forti limitazioni dei diritti fondamentali formalmente richiamati nella stessa Costituzione. La ricerca proposta nella monografia, partendo dall’analisi dell’ordinamento costituzionale di una città-stato che si affaccia sulla scena globale come una delle maggiori potenze finanziarie asiatiche, affronta anche il tema del confronto fra culture giuridiche diverse sulla nuova scena globale.

L'identità regionale è un tipo particolare di identità collettiva, che accomuna e unisce gli individui di un territorio, i quali percepiscono di avere radici comuni e alimentano questo legame per diversificarsi da altre realtà simili alla loro. Nel terzo millennio le identità regionali hanno ricevuto un'attenzione crescente nel dibattito pubblico e costituzionale, divenendo un valore da includere nelle costituzioni territoriali e un riferimento necessario per tutti coloro che hanno inteso portare avanti processi di riforma del regionalismo. Complice la globalizzazione e la crisi, con i loro effetti sulle istituzioni nazionali, i cittadini percepiscono l'identità regionale come condizione essenziale della cittadinanza, ma non ne avvertono le ricadute giuridiche.

Nella panoramica comparata delle forme di governo il modello parlamentare austriaco si contraddistingue per alcune caratteristiche specifiche che per un lungo tempo hanno garantito una particolare stabilità dei rapporti di Governo, stabilità che ha comportato la difficoltà del sistema di operare l'alternanza politica. La forma di governo austriaca ha funzionato nel secondo dopoguerra all'interno di un sistema politico che per lunghi periodi è stato guidato dalla Grande coalizione tra i due maggiori partiti. La struttura partitica ed associativa di rappresentanza degli interessi settoriali, sulla quale sono radicati i Governi di Grande coalizione, ha realizzato un assetto di poteri particolare, basato anche su regole e convenzioni non previste dal Bundes-Verfassungsgesetz, in cui la dottrina individua la vera Realverfassung del Paese.